Telemarksforskning (logo)
NASJONALT FORSKNINGSINSTITUTT med regional forankring og internasjonal relevans 

Evaluering av forsøk med interkommunale barnevern

 

Sammendrag

Det er igangsatt 13 forsøk med interkommunale barnevernsamarbeid i Norge. Denne evalueringen omfatter seks utvalgte samarbeid:

  • Forsøk med overføring av vedtaksrett til Sunnhordaland inter-kom-munale barneverntjeneste. Bømlo, Fitjar og Stord kommuner, Horda-land.
  • Forsøk med samorganisering av barneverntjenesten i Mosvik og Leks-vik kommuner, Nord-Trøndelag.
  • Forsøk med overføring av myndighet til Barneverntjenesten i Midtre Namdal. Flatanger, Fosnes, Namdalseid, Namsos og Overhalla kom-muner, Nord-Trøndelag.
  • Forsøk med samorganisering av barneverntjenesten i Notodden og Hjartdal kommuner i Telemark.
  • Forsøk med overføring av myndighet til et interkommunalt barnevern-kontor i Nome, Sauherad og Bø kommuner, Telemark.
  • Forsøk med samorganisering av barneverntjenesten. Tolga, Tynset og Alvdal kommuner, Hedmark.

Samarbeidene i Midtre Namdal, Midt-Telemark og Sunnhordland er organisert etter kommunelovens § 27 med eget styre, mens de andre er organisert etter vertskommune-modellen der et av kommunene løser oppgavene på vegne av de andre.

Et hovedformål med evalueringen har vært å få et bilde på av hvordan de ulike samarbeidene fungerer. Som grunnlag for evalueringen har vi tatt utgangspunkt i samarbeidenes egne målsetninger, men vi har også koblet inn mer generelle målsetninger for interkommunalt samarbeid. Overordnede problemstillinger har vært å se på hvordan organiseringen fungerer, i hvilken grad og på hvilken måte samarbeidene har bidratt til å styrke barnevern-tjenestene, hvilken betydning samarbeidet har hatt for brukerne og hvilken betydning samarbeidene har hatt for kostnadene knyttet til barneverntjenesten.

I tillegg er det lagt vekt på å få fram styrker og svakheter ved ulike løsninger, både innen og mellom ulike typer samarbeid. Det sentrale har vært å avdekke faktorer og forhold som er viktige for at et samarbeid skal fungere bra, men også å peke på faktorer som kan bidra til at et samarbeid evt. ikke fungerer optimalt. Her har vi lagt spesiell vekt på å trekke fram faktorer som kan ha overføringsverdi til andre kommuner som vurderer å etablere lignende samarbeid.

Evalueringen baserer seg på personlige intervjuer, gruppeintervjuer, telefon-intervjuer og inn-samling og gjennomgang av skriftlig dokumentasjon. Alle de utvalgte samarbeidene er besøkt, og så godt som alle ansatte i de inter-kommunale barnevern-samarbeidene er intervjuet. Videre er det foretatt intervjuer med enkelte styrerepresentanter, telefonintervjuer med representanter for de respektive Fylkes-mennene som har ansvar for tilsyn med barnevernet i de aktuelle områdene. Det ble også foretatt supplerende telefon-intervjuer med represen-tanter for administrativ ledelse i en del av kommunene.

I kapittel 3 i rapporten har vi beskrevet hvert av de evaluerte samarbeidene. I kapittel 4 er det foretatt en sammenfattende vurdering av erfaringene med de ulike sam-arbeids-forsøkene. Dette sammendraget vil derfor bare være en kort-fattet sammenstilling av de viktigste resultatene fra evalueringen.

Det viktigste formålet med alle samarbeidene er å styrke og utvikle tjenesten gjennom etablering av et større og mer robust fagmiljø. Dette kommer også til uttrykk ved at det ikke i noen av samarbeidene vært en uttrykt målsetning at man skal samarbeide for å spare penger. Som et ledd i arbeidet med å styrke tjenesten har flesteparten av samarbeidene også fått tilført ekstra stillings-ressurser i tillegg til de stillingsressursene som hver enkelt kommune hadde i utgangspunktet.

Med hensyn til organisering, er det samar-beidene som er organisert etter Kommunelovens § 27 som omfatter flest kommuner og/eller flest innbyggere. Disse samarbeidene ledes av et styre sammensatt av representanter fra hver av samarbeidskommunene. En slik organisering gir bedre muligheter for å ivareta kom-munenes behov for styring og kontroll enn samarbeid etter verts-kommune-modellen, som er en enklere form for organisering. I disse oppdimensjo-neres verts-kommunens tjeneste slik at den også er i stand til å betjene kjøper-kommunene, uten at kjøperkommunen får formell innflytelse over hvordan tjenesten utføres. I § 27-samarbeidene har man i større grad slått sammen eksi-sterende tjenester til en ”ny” tjeneste. I alle samarbeidene er barnevernleder for den interkommunale barnevern-tjenesten delegert myndighet til å fatte vedtak i henhold til barnevernloven. Det blir sett på som viktig at man har èn leder med myndighet og klart mandat i forhold til ledelse av tjenesten.

Alle samarbeidene har bidratt til å styrke fagmiljøene og forbedre kvaliteten på tjenestene. Det har blitt lettere å fordele saker, og man har større muligheter for å unngå saker som berører eget nærmiljø og egen familie. Det er de største samarbeidene som i størst grad har klart å få til faglig spesialisering. Dette har sammenheng med at faglig spesialisering forutsetter en viss størrelse på fagmiljøet.

Noen samarbeid, først og fremst de større samarbeidene, har hatt en del oppstartsproblemer, noe som har sammenheng med at mye av det praktiske og administrative ikke var på plass når samarbeidet startet opp. Kombinert med at nye samarbeid gjerne opplever økt saksmengde, har dette i enkelte tilfeller resultert i en krevende arbeidssituasjon. Erfaringene tilsier at infrastruktur og systemer må være på plass fra dag en. I en oppstartsperiode vil det uansett være store utfordringer knyttet til innarbeidelse og samkjøring av nye rutiner, arbeidsmåter og arbeidskulturer. Det er derfor viktig at man på forhånd legger til rette for at denne fasen kan gå så smertefritt som mulig.

Når det gjelder hvilke sider ved barnevernet som har blitt styrket som følge av samarbeidene, har effekten vært størst i forhold til håndteringen av de tunge omsorgssakene. Alle samarbeidene har foreløpig ikke i like stor grad greid å styrke det forebyggende arbeidet, og det gjelder spesielt de største samar-beidene. Dette må imidlertid ses i lys av at samarbeidene har hatt en del oppstarts-problemer samtidig som det fra enkelte kommuner har vært en stor økning i antallet saker. Etter hvert som organisering, systemer og rutiner kommer på plass, og saksmengden har stabilisert seg, er det grunn til å forvente at fokuset også i større grad rettes mot det forebyggende arbeidet og samarbeid med andre kommunale tjenester.

Samarbeidene synes ikke å ha bidratt til å redusere brukernes tilgjengelighet til barneverntjenesten. Tvert i mot; det synes heller å være slik at større fysisk avstand kan gjøre det lettere å ta kontakt med barneverntjenesten. Årsaken til dette er at brukerne føler seg mer anonyme når de slipper å gi seg til kjenne i eget kommunehus, og at det blir lettere å ta kontakt. At antall meldinger har økt, spesielt i små og ”gjennomsiktige” kommuner, understøtter dette. Kombinert med at man gjennom samarbeidet har fått en bedre og mer stabil barnevern-tjeneste, som i større grad er i stand til å gi brukerne de tjenestene de har krav på, kan man si at brukernes rettssikkerhet er styrket.

Ingen av samarbeidene har hatt som målsetning å samarbeide for å spare penger. Samarbeidene er imidlertid etablert for å styrke barneverntjenesten på en mer kostnadseffektiv måte enn det den enkelte kommune ville vært i stand til på egen hånd. Driftsutgiftene synes å ha økt for de fleste kommuner. En del kommuner har også fått betydelige økte utgifter til tiltak. Det kan også være grunn til å forvente at kostnadene til tiltak vil gå ned på sikt etter hvert som samarbeidene får stabilisert seg, og man får rettet mer av innsatsen over mot forebyggende arbeid. Flere av samarbeidene har i en innkjøringsperiode hatt nok med å etablere gode samarbeidsrutiner og håndtere en del større og tyngre saker som har ”ligget på vent”.

Konklusjonen fra evalueringen er at barnevern er et område som synes å være godt egnet for interkommunalt sam-arbeid. Mange kommuner er så små at de på egen hånd har vanskelig for å etablere et fagmiljø som er robust og stabilt nok til håndtere de krevende og belastende oppgavene som arbeid med barnevern kan innebære. Samtidig avdekker også evalueringen en del faktorer som synes spesielt viktige for få til et godt samarbeid om dette saksfeltet:

  1. Alle kommunene må signalisere klar vilje til samarbeid, og må være villige til å gjøre de tilpasninger som er nødvendige for å få til et godt og effektivt samarbeid.
  2. Samarbeidet må ha klare mål, planlegges og forankres godt, og det må skapes bevissthet og felles forståelse av hva man ønsker å oppnå med et samarbeid, hvilke endringer et samarbeid vil kunne innebære, både for ansatte, samarbeids-partnere og admi-nistrativ og politisk ledelse.
  3. Det kan være hensiktsmessig at framtidig leder av det interkommunale barnevernet deltar i planlegging og tilrettelegging av samarbeidet forut for oppstart. Det er viktig at ansattes ønsker og behov blir kartlagt og fulgt opp i dette arbeidet. Medvirkning og innflytelse er viktig for å skape eierskap og legitimitet til prosessen.
  4. Det er viktig å legge ”trykk” på oppstartsfasen for å komme i gang på en best mulig måte. Lokaler, datasystemer, bemanning, organisering, arbeids-vilkår, admi-nistra-tive rutiner o.l. bør være på plass fra dag 1. Det er gjerne store forventninger til samarbeidet, og det er store nok utfordringer knyttet til innarbeidelse og samkjøring av nye rutiner og samarbeids-løsninger, særlig siden man kan forvente en økt pågang av saker som følge av sam-arbeidet.
  5. Dersom kommunene samarbeider om andre hjelpetjenester, bør muligheter for samlokalisering med disse vurderes med tanke på å stimulere til et best mulig samarbeid mellom barnevernet og disse tjenestene.
  6. Det bør settes av tid og ressurser til etablering av møteplasser og sam-arbeidsrutiner med eksterne samarbeids-partnere.
  7. Man må ikke forvente at man vil spare penger samarbeid om barnevern. Målsetningen bør være å skape en bedre og mer robust barnevern-tjeneste gjennom kostnadseffektive samarbeidsløsninger.
  8. Èn felles leder og klare ansvarslinjer er en forutsetning for en mest mulig fleksibel og effektiv tjeneste.
  9. Hvilken organisasjonsmodell som er best egnet, kan variere fra samarbeid til samarbeid. Valget vil bl.a. være avhengig av organisasjonsmodeller som benyttes for samarbeid om andre tjenester mellom de samme kommunene. I evalueringen har vi sett at de minste samarbeidene har valgt en verts-kommune-modell, mens de største har valgt en organisering etter Kommune-lovens § 27. Den siste modellen gir i utgangspunktet den enkelte kommune bedre muligheter for styring og kontroll, mens vertskommunemodellen er enklere å etablere og admini-strere.
  10. Det kan være lurt å framskaffe god dokumentasjon av hvordan tjenesten i kommunene fungerer forut for oppstart av samarbeidet. Dersom det oppstår diskusjoner om resultater og effekter av samarbeidet, vil det være lettere å kartlegge og evaluere disse. Dersom man skal se nærmere på hva man får igjen av ressursene som settes inn i samarbeidet, er det nødvendig å følge utviklingen over tid. Utgiftene kan variere fra år til år, og det kan ta tid å stabilisere samarbeidet og innarbeide samarbeidsrutiner knyttet til fore-byggende virksomhet, noe som også vil ha betydning for utviklingen av kostnadsnivået.