Gode råd ved bygging av en ny, sammenslått kommune

Telemarksforsking har, i samarbeid med Deloitte as, hatt i oppdrag å oppsummere erfaringer fra tidligere og pågående sammenslåinger av kommuner. Klikk deg inn på rapporten her.

Oppdraget har bestått i å hente inn ny informasjon fra sammenslåingen av Mosvik og Inderøy, Harstad og Bjarkøy og den pågående sammenslåingsprosessen mellom Sandefjord, Andebu og Stokke. I tillegg omfatter oppdraget også en sammenstilling av tidligere dokumenterte erfaringer fra frivillige sammenslåinger som er gjennomført (Våle og Ramnes, Bodø og Skjerstad, Ølen og Vindafjord, Aure og Tustna samt Kristiansund og Frei).

Mesteparten av utredningsarbeidet er gjennomført i løpet av januar og februar 2016. Hovedformålet med utredningen har altså vært å synliggjøre og oppsummere prosesser og gode grep som er blitt foretatt i tidligere kommunesammenslåinger med tanke på læring og kunnskapsoverføring til fremtidige sammenslåinger. Rapporten har vært et sentralt grunnlag for KMDs arbeid med ny veileder for kommuner som skal slå seg sammen.

Med utgangspunkt i erfaringene fra de gjennomførte sammenslåingene, har utarbeidet 20 anbefalinger som vi håper kan fungere som gode grep på veien til en ny kommune. Disse er som følger:

1. 1. Kom raskt i gang med prosessen etter at vedtak om sammenslåing er fattet. Dersom en sammenslåing skal gjennomføres på 1,5 år, krever dette at det utarbeides mange planer og gjennomføres mange beslutninger i løpet av første halvår.
   2. Deleger vide fullmakter til fellesnemnda slik at den kan fatte de fleste beslutninger som gjelder etablering av den nye kommunen. For å sikre en effektiv prosess bør det være en klar rollefordeling mellom fellesnemnda og kommunestyrene og mellom fellesnemnda, arbeidsutvalg og prosjektleder. Vedtaksmyndighet i spørsmål som ikke er av overordnet prinsipiell karakter, bør delegeres til arbeidsutvalg og prosjektleder.
   3. Sørg for at prosjektleder er på plass så tidlig som mulig. Noen har brukt lang tid på komme i gang med sammenslåingen fordi det har tatt lang tid å få prosjektleder på plass. Dette oppleves som bortkastet tid og er uheldig for prosessen. Det kan være slitsomt for de ansatte å gjennomføre en sammenslåingsprosess i kombinasjon med at ordinær drift skal opprettholdes. Det er derfor også viktig at sammenslåingsprosessen ikke blir lenger enn nødvendig.
   4. Sørg for nødvendig kompetanse og kapasitet i prosjektorganisasjonen fra dag 1. En kommunesammenslåing er en krevende prosess, og arbeidsmengden har i noen tilfeller vært undervurdert. Tilstrekkelig kapasitet og kompetanse i prosjektorganisasjonen er en forutsetning for å kunne håndtere mange krevende oppgaver i startfasen. Prosjektleder bør ha bred erfaring fra kommunal sektor og større omstillingsprosesser.
   5. Det bør tidlig tas stilling til om prosjektleder skal være rådmann for den nye kommunen. Dersom prosjektleder også er framtidig rådmann, kan det være en fordel fordi prosjektleder da får være med å utforme kommunen han senere skal lede. Det kan også være en fordel med tanke på å sikre kontinuitet i overgangen til en ny kommune. Sammenslåingsprosessen er ikke nødvendigvis ferdig ved sammenslåingstidspunktet.
   6. Sørg for god medvirkning av tillitsvalgte i hele prosessen. Det er bedre at tillitsvalgte er med på «for mye» enn for lite. Tillitsvalgte er en viktig informasjonskanal, og det er en fordel at disse har god kjennskap til prosessen og forståelse av de valg som fattes.
   7. Lag så tidlig som mulig en framdriftsplan for gjennomføring av sammenslåingsprosessen. En framdriftsplan vil være en forutsetning for å skape forståelse for sammenhengene mellom de mange ulike elementene som inngår i en sammenslåingsprosess, og for å kunne lage et prosjektbudsjett med tidsbruk på ulike aktiviteter.
   8. Å få på plass en informasjonsplan må ha like stor prioritet som arbeidet med framdriftsplanen. Det vil være stor etterspørsel etter informasjon fra både ansatte og innbyggere i forbindelse med en slik prosess. I noen sammenslåingsprosesser er informasjonsbehovet undervurdert. Uten informasjonsplan kan informasjonen som gis, bli tilfeldig og prosessen skadelidende.
   9. Lag en plan for felles kulturbygging som omfatter både ansatte og innbyggere, og prioriter ressurser til dette. Kulturbygging har vært en prioritert oppgave i flere av de vellykkede sammenslåingene, og ressursene som er benyttet til dette omtales som «vel anvendte midler». Tiltakene kan omfatte ulike aktiviteter underveis i prosessen, men også større markeringer av selve sammenslåingen. Deltakelse og medvirkning er viktig for å skape eierskap og engasjement for utviklingen av den nye kommunen.
   10. Lag så tidlig som mulig en oversikt over hva som må være på plass på sammenslåingstidspunktet. En sammenslåingsprosess er ikke nødvendigvis ferdig ved sammenslåingstidspunktet. Det kan derfor være nyttig med en oversikt over hva som må være på plass og hva som kan vente til etter at den nye kommunen er etablert.
   11. Involver ansatte i arbeidsgrupper/prosjektgrupper/temagrupper på tvers av kommunegrensene for å beskrive dagens status i kommunene og for å utvikle tjenesteområdene i den nye kommunen. Klarlegging av dagens status er en oppgave som kan iverksettes raskt, og vil være et sentralt fundament for utforming av ny kommune. Slike arbeidsgrupper er også viktige for å bli kjent med hverandre og for å bygge felles kultur.
   12. Ha tidlig fokus på samkjøring av IKT og arkiv. Dette er oppgaver som kan være både resurs- og tidkrevende. I noen av sammenslåingene som er gjennomført, har det vært utfordringer med samkjøring av IKT-systemer og tilgang til saker i oppstarten. I regi av Riksarkivaren er det utarbeidet en veileder i håndtering av arkiv og dokumentasjonsforvaltning for arkivledere i kommuner som planlegger en kommunesammenslåing. På oppdrag fra KMD har Inventura utarbeidet en veileder til reglene om offentlige anskaffelser i forbindelse med kommunereformen. Kommuner som vurderer sammenslåing, bør sette seg inn i disse så raskt som mulig.
   13. Tilstreb likeverdighet i gjennomføringsprosessen. En prosess kan legges opp på en likeverdig måte selv om det er forskjeller i størrelsen på kommunene som inngår. Her kan dette bl.a. innebære at små kommuner har større representasjon i visse organer enn det innbyggertallet skulle tilsi.
   14. Lag en omstillingsplan/prosedyre for overføring av personell til ny kommune. Avklar så tidlig som mulig hvordan personell skal overføres til ny kommune, og hvem som blir berørt av sammenslåing og hvem som ikke blir det. Dette er viktig for å skape forutsigbarhet, trygghet og ro i organisasjonene.
   15. Sørg for å ha toppledelse tidlig på plass i den nye kommunen, helst ett år før sammenslåingen. Dette forutsetter at den administrative hovedstrukturen vedtas tidlig. Det er også en fordel å få tidlig på plass leder for IKT, økonomi og personal.
   16. Sørg for at enhetsledere er på plass så tidlig at de kan være med på planlegging, organisering og innbemanning av de områder de skal lede. Enhetsledere bør være på plass ca. trekvart år før sammenslåingstidspunktet.
   17. Kartlegg behov for lønnsharmonisering og hvordan slik harmonisering eventuelt skal skje. Lønnsnivået kan variere mellom kommunene. Dersom det går lang tid med lønnsforskjeller som oppleves urettferdige, kan dette være uheldig for arbeidsmiljøet.
   18. Lag en plan for gevinstrealisering. Gevinster kan realiseres, bl.a. gjennom mer effektiv drift, større og sterkere fagmiljøer og bedre tjenester og samfunnsutvikling. Intensjonsplanene gir gjerne føringer på hvilke gevinster man ønsker å realisere, men det kan være en fordel å tydeliggjøre dette gjennom mer konkrete planer for gevinstrealisering, og hvordan man vil hente ut gevinster på kort og lang sikt. Overtallighet i en overgangsfase kan f.eks. utnyttes til å gjennomføre utviklingsprosjekter for den nye kommunen som ellers kan være krevende å gjennomføre.
   19. Samkjør økonomisystemer og budsjett det siste året før sammenslåingen. Disse bør også ta hensyn til planer for gevinstrealisering og harmonisering av lønnsnivå.
   20. Lær av andre! Informasjon- og erfaringsutveksling med andre pågående prosesser vil utvilsomt være nyttig.

Prosjektleder har vært Bent A. Brandtzæg.