Historisk har kommunene vært preget av maktspredning, interessekonflikter og forhandlinger framfor «ledelse». Dette bidrar til å forklare kommunenes særegne praksis med å påta seg ansvar uten først å sørge for at ressursene er sikret. I løpet av de siste tre tiårene har det blitt stadig klarere at nettopp denne egenskapen gjør kommunene sårbare. Det økende gapet mellom mengden av ansvar og tilgjengelige ressurser avslører en grunnleggende asymmetri mellom det nasjonale og det lokale nivået i norsk politikk og forvaltning.
