De store befolkningsendringene Norge står overfor, blir ofte kalt «eldrebølgen». Men dette uttrykket forteller ikke hele historien:
Vi blir langt flere eldre de neste årene, men samtidig vil antallet barn og unge i mange kommuner gå ned. Staten forutsetter i sin finansiering av kommunene at nedgangen i barnetallet kan frigjøre ressurser fra oppvekstsektoren. Andelen av befolkningen som er i yrkesaktiv alder blir dessuten lavere. Det blir flere å ta vare på, men færre til å ta vare på dem.
Dermed opplever norske kommuner et omstillingspress på flere ulike fronter.
I rapporten «Demografiske endringer og kommunal omstilling», undersøker Trond Erik Lunder, Bent Aslak Brandtzæg, Hanna Nyborg Storm og Sveinung Sele ved Telemarksforsking kommunenes evner til omstilling som følge av disse endringene.
De undersøker også hvordan kommunene vurderer sine omstillingsbehov og hvordan de selv planlegger for omstillingene som kommer.
Fra sentraliseringsdrevet endring til bred endring, nasjonalt
De siste ti årene har sentralisering – at folk flytter fra distriktene til sentrale strøk – vært den største driveren for demografiske endringer. Det er distriktskommunene som har hatt den største nedgangen i barn og unge.
Nå ser det dog ut til at utviklingen vil bli mer enhetlig og nasjonal.
Dermed står kommuner av alle størrelser og sentraliteter, med vidt forskjellige forutsetninger, overfor et omstillingspress. Det gir et komplekst og sammensatt bilde.
Så godt som alle kommuner har store oppskaleringsbehov (innen pleie og omsorg), og de fleste har samtidig store nedskaleringsbehov (innen barnehage og skole).
Ser behovet for omstilling, vurderer evnen som svakere
Norske kommuner erkjenner disse behovene og viser stor vilje til å omstille seg. Mange er allerede i gang.
Likevel vurderer mange sin egen omstillingsevne som svak. Dette gjelder særlig kommuner med svakere økonomi som opplever mindre handlingsrom, samt kommuner som står overfor strukturelle barrierer som store avstander, smådriftsulemper og begrenset kapasitet.
Barrierene for omstilling handler om mer enn økonomi, og det sammensatte bildet av kommunenes utfordringer trekkes frem som et viktig poeng i rapporten, inkludert at kutt i oppvekstsektoren ikke nødvendigvis frigjør midler som dekker opp for økte omsorgsbehov.
En kontinuerlig styringsoppgave
Omstilling er en kontinuerlig styringsoppgave – ikke et avgrenset prosjekt eller innsparingstiltak, skriver forskerne. Det er heller ikke en ren teknisk øvelse:
«Ressurser, kompetanse, bygg og tjenestestruktur lar seg ikke uten videre flytte mellom sektorer, og nedskalering av etablerte tilbud kan være både organisatorisk og politisk krevende,» skriver forskerne.
I takt med at pleie- og omsorgsbehovene blir større, opplever også flere kommuner en stor nedgang i yrkesaktiv befolkning, noe som gir en svært krevende rekrutteringssituasjon.
«Omstilling handler dermed ikke bare om å flytte penger mellom sektorer, men også om å organisere tjenestene på måter som gjør dem bærekraftige i et strammere arbeidsmarked,» forklarer forskerne.
Telemarksforskings rapport «Mangel på arbeidskraft i kommunene» peker på nettopp dette: Innen 2040 risikerer nær halvparten av landets kommuner å mangle nødvendig arbeidskraft og bli avhengige av arbeidskraft utenfra.
Kjennetegn på kommuner som har gode omstillingsprosesser
I denne komplekse situasjonen finner forskerne likevel enkelte forhold som fremmer omstilling. Disse handler særlig om tidlig politisk involvering, felles situasjonsforståelse og evnen til å knytte kunnskap til beslutninger og gjennomføring – og mindre om å unngå konflikt.
«Gode prosesser fjerner ikke konflikt, men kan gjøre konfliktene mer kunnskapsbaserte og håndterbare. Tydelig kommunikasjon og involvering av innbyggere, ansatte og berørte lokalsamfunn kan bidra til legitimitet, særlig når beslutningene gjelder tjenestesteder og lokalisering,» skriver forskerne som også peker på hvordan de mest krevende beslutningene ofte utsettes til de blir helt nødvendige.
I rapporten «Skolenedleggelser: Om prosesser, konsekvenser og lokale slagmarker» var et av hovedfunnene hvordan gode prosesser var avgjørende for hvordan lokalbefolkningen oppfattet strukturendringene – også her var tidlig involvering en viktig suksessfaktor.
Dette finner forskerne også i «Demografiske endringer og kommunal omstilling».
